改进中国大学助学贷款制度

　　改进中国大学助学贷款制度

　　德国是欧洲最强大的国家，经济总量在世界上仅次于美国、中国和日本，位居世界第四、欧洲第一，其制造业举世闻名。这些成就离不开德国高等教育体系的支持。

　　德国的高等教育体系以公立大学为主体，一直以高质量的大学普通教育、发达实用的职业教育和高度一体化的产学研联系著称，为德国的经济发展和社会进步提供着源源不断的人力资本支持。作为发达国家，德国社会经济政策的制定水平较高，其最新助学贷款政策的制度设计在很多方面都比较有特点，很值得研究，并结合中国的国情加以消化吸收。

　　一、背景和演变历程

　　当代发达国家高等教育的资金来源主要有两种类型：一种是以美国为代表的高学费模式，一种是以德国为代表的低学费(之前甚至是无学费)模式。

　　美国的理念认为大学生应该承担高等教育的成本，因此美国的大学中，私立大学基本不靠政府拨款，主要靠学费和校友捐赠，公立大学则既依赖政府拨款，也依赖学费，而且学费还不低，这就需要助学贷款，来推迟学生为高等教育的付费。以德国为代表的欧洲国家高等教育的主体是公立大学，除此之外还有一定数量的私立大学，私立大学要收取学费，而公立大学则长期实行无学费政策，经费主要由政府拨款解决，因此学生基本上不需要依靠美国、日本、加拿大和澳大利亚等国早已实行的助学贷款来交学费。这种情况一直持续到21世纪初。但近年来，由于高等教育发展需要投入更多资金，另外，随着政府经济负担加重，欧洲国家开始反思其学费政策。诸多因素结合，推动了与学费相配套的助学贷款的形成和发展。

　　以德国为例，最早从2007年开始，德国的一些州尝试对公立大学收取学费，以部分弥补培养大学生的教育成本;作为收取学费政策的配套措施，德国的银行业开始较大规模地推行助学贷款业务。

　　实际上，德国较早前就已经有了针对大学生的助学贷款。根据1969年联邦德国联邦议会通过的《联邦培训资助法》，助学贷款主要用于为来自贫困家庭的学生提供生活费用。1971年，联邦德国又通过了《联邦教育促进法》，其中规定，所有父母无力资助其完成学业的德国大学生都有资格申请助学金。助学金的一半是政府补贴，另一半就是助学贷款。

　　但这一时期的助学贷款都是为了解决生活费的问题，因为当时德国大学并不收取学费。参照国际惯例，本文将其界定为生活费助学贷款。

　　这种情形到2007年有了本质的改变。2005年，德国联邦最高法院在审理六个州提起的有关公立大学学费的诉讼案时，废除了禁止收取学费的法律，为这些州收取公立大学学费扫除了法律上的障碍。从2007年夏季学期起，巴登-符腾堡州、巴伐利亚自由州、汉堡州、黑森州、下萨克森州、北莱茵-威斯特法伦州(简称“北威州”)和萨尔州开始向学生收取每学期500欧元的学费，每年约1000欧元，这也仅占每年生均成本的七分之一。德国学者预测今后学费可能会上涨到每年3500欧元。

　　为配合学费的收取，这七个州的银行开始向大学生发放助学贷款，主要是为了满足学费的需求。同样参照国际惯例，可将德国2007年之后实行的助学贷款称为学费助学贷款。本文以下以上述七个州为例，主要介绍的是德国近年来发展起来的最新学费助学贷款的内容。

　　二、德国学费助学贷款的制度设计特点

　　首先是不同的助学贷款制度设计(即助学贷款制度要素有不同组合，制度要素包括准入条件、利率、额度、经办银行等)并存。德国是联邦制国家，各州有较大自主权，因此各州的学费助学贷款制度设计各不相同，在经办银行、利率、贷款数额、还款减免等方面都各有区别。

　　其次是准入条件宽松，不需要担保。德国学费助学贷款的获得资格非常宽松，在上述七个州学习的所有学生都有资格获得贷款，仅对借款学生的年龄有所限制，比如下萨克森州将借款学生的年龄限定为35岁以下，北威州则限定为60岁以下。没有任何家庭经济条件的限制，同时，学费助学贷款和以前的生活费贷款一样，不需要父母担保或财产担保，这方便了借款学生顺利获得贷款。

　　第三，较低的利率和较长的还款期限。学费助学贷款借款期限为最多不得超过常规学制后两年，还款时有宽限期，为毕业后1.5年到2年。也就是说，若借款学生不能在常规学制内顺利毕业，还可最多延迟两年，并且在这段期间还是可以获得助学贷款的，以缓解其学业和经济的双重压力，待过了这段过渡时期，借款学生找到工作以后再进行还款。贷款利率各州有一定差异，就名义年利率而言，巴伐利亚自由州最低，为2.69%，黑森州最高，为6.16%，除黑森州外其他州都低于4%。还款期限一般在10年左右。在这种利率水平和还款期限条件下，每月还款金额一般在20-150欧元之间，还款负担比较合理。

　　第四，贷款数额充分满足需要。学费助学贷款的数额比较高，绝对能够满足借款学生需要，但也设定有最高限额，除汉堡是17000欧元、北威州是10000欧元以外，其余五个州都是15000欧元。相对应的学费方面，除了汉堡是每年750欧元以外，其他六个州都是每年1000欧元。因此，在最高限额之下，贷款数额完全能够满足学费的需要。不过，如果一个学生既借了生活费助学贷款，也借了学费助学贷款，那么其所获贷款的最高限额是两种助学贷款的最高限额之和，即生活费助学贷款加学费助学贷款的总和不能超过这个最高限额。

　　第五，综合了按揭型贷款和收入比例型贷款。世界各国的助学贷款主要有两种类型，一种是传统的按揭型贷款，即借多少还多少，依确定的利率、数额和期限按期还款;另一种是借款数额和还款数额不同，还款时依据自己收入水平的一定比例还款，低于一定水平则不用还款，由政府代还，还款一定期限后，即使没有全部还清，也不再继续还款。德国的学费助学贷款综合了这两种类型助学贷款的好处，总体沿用了按揭型贷款的制度设计，但也采用了收入比例型贷款的还款减免设计，即按照利率、借款数额和期限来计算出每月还款额，学生毕业后经过一定的宽限期即依按揭型贷款的还款方式还款，但如果收入低于一定水平(一般是每月1060欧元左右)，就可以不再还款，等收入水平上涨以后再接着还款。这样的设计非常人性化，切实考虑了借款学生的实际情况，减轻了他们的还款负担。

　　第六，经办和回收机构主要是国有银行。德国七个发放学费助学贷款的州中，有四个州都由德国复兴信贷银行办理学费助学贷款。德国复兴信贷银行类似中国的政策性银行，最初是为二战后联邦德国的重建提供资金，现在其首要任务是为德国中小企业在国内外投资的项目提供优惠长期信贷，不以营利为目的。在巴登-符腾堡州，是由巴登-符腾堡农信银行办理该项贷款发放业务，该银行也是一个类似中国政策性银行的机构。

　　这样做的好处，首先是充分利用了私人部门的资金(因为国有银行的资金也是大部分来自于私人部门)，减少了政府的财政压力;另外，助学贷款本身就是一种政策性贷款，是为了资助大学生顺利完成大学学业而设立的，由这样不以营利为目的的政策性银行来经办最合适;再就是，德国的政策性银行有长期面向中小企业办理贷款的经验，具备专业的银行业务能力，可以比较高效地办理这项业务。

　　三、德国与中国助学贷款制度设计之比较

　　由于中国的助学贷款实际上只是一个学费助学贷款，因此将德国公立大学学费助学贷款的制度设计和中国助学贷款的制度设计集中在《德国与中国助学贷款制度设计之比较》表(见上)中，可以方便地比较出双方的不同，有助于提出对中国助学贷款制度进行改进的意见。

　　如表中对比显示，作为发达国家，德国公立大学助学贷款制度设计体现出的整体特点是：学生借款资格宽松，银行放贷金额足够，种类覆盖到学费和生活费，还款也比较宽松。这种助学贷款模式以学生为主体，主要考虑借款学生的利益，当然这需要强大的财力做后盾。中国的助学贷款设计则以经办机构为主体，即主要考虑商业银行的利益，学生借款资格较严，银行放贷金额较少，种类只覆盖到学费，还款也比较严格。

　　实际上，经过多年发展，凭借目前的财政实力，中国完全可将其大学助学贷款转变为以学生为主体的模式。这种模式有以下好处：可充分满足借款学生的需要，使他们没有后顾之忧，能更专心学习，顺利完成人力资本的形成和积累;只要制度设计合理，还可给经办机构(商业银行)带来稳定的贷款收益回报，并拓展商业银行的客户群体，开展衍生业务。虽然政府可能付出贴息和风险补贴，但这些资金可能撬动更高的投资回报，对全社会来说是极其有益的。因此，中国完全可以朝以学生为主体的模式，来改革目前的助学贷款制度设计。

　　四、改进中国助学贷款制度设计的意见

　　基于上述比较，我们提出对中国助学贷款制度设计的改进意见。

　　首先，助学贷款可根据各地情况灵活设计。我国的助学贷款主要包括校园地助学贷款和生源地助学贷款，但在贷款额度(近日刚调整为本科生每年8000元，而从开始实行助学贷款的1999年到2014年一直是每年6000元，全日制研究生每年12000元)、利率(同商业贷款利率)等主要方面的制度设计都基本相同，只有还款期限和担保两个方面的区别，这不能很好地适应各地的不同情况。

　　中国是个比德国大得多的大国，各地情况千差万别，每年8000元的额度在西部地区可能足够，但在上海等东部地区，往往不能满足学费加住宿费的需要。另外，在东部地区，因借款学生毕业后工资较高，每月还款负担(基于商业贷款利率得出)可能比较轻，但在西部地区，由于工资水平较低，每月同样数量的还款负担就比较重了。中国应根据不同地区的经济情况、大学学费情况、毕业生收入情况设计适应本地条件的助学贷款，以切实满足不同地区借款学生的需要。

　　其次，应区分贷款种类和增加贷款数额。借款学生的资金需求主要包括学费和生活费两个方面，因此助学贷款满足的也主要是这两方面。与此同时，借款学生的经济情况不尽相同，有的借款学生家庭能资助一部分资金，有的家庭完全不能资助，所以不同的借款学生需要的资金是不同的，有的可能自己可以解决生活费，那么只需要学费贷款即可，有的学生则生活费和学费都要依靠助学贷款解决。基于这种现实情况，世界上有些国家的助学贷款就做了种类上的区分。

　　中国当前的贷款数额全国统一。十余年来，虽然大学学费表面没有变化，但实质上略有上涨，生活费则上涨非常多。据笔者在上海高校的调研，男同学每月生活费在600元~1000元之间，这样一年生活费在6000元~10000元之间(以在校10个月计)，如果贫困学生既有学费需求，又有生活费需求，现有助学贷款额度就远不能满足需要，基本只能用来缴纳学费加住宿费(虽然现有资助体系中有助学金，但每年只有2000到3000元，平均到每月只有200元到300元，实际上远不能满足生活费的需要)。很多同学只好通过在校外打工来挣够生活费，这在很大程度上会影响到学习的状态，影响到学业成绩，进而影响到借款学生将来的就业和收入，其所借贷款也就无法顺利回收。这形成了恶性循环。

　　这种局面亟须改变。德国的学费助学贷款制度选择了充分保证额度的设计，并随着形势的发展，在前期生活费助学贷款的基础上，后来又推出了学费助学贷款，这样可以满足借款学生多方面的需要，并让他们能够集中精力到学业中;资金来源于私人部门，这使得助学贷款的供给比较充分;还款时则因还款期长而可降低每月的还款负担。这些设计都很值得中国借鉴。

　　第三，实行按揭型和收入比例型混合贷款。中国实行的按揭型贷款的好处是计算方便，学生在整个还款期内都基本按固定数额还款，缺点是不能充分照顾借款学生的实际情况，如果借款学生收入较低，则还款压力会非常大，甚至会出现无法还款、致助学贷款坏账的情况。而直接使用收入比例型方式还款对一个国家的税收体系、财产申报体系要求较高，发展中国家一般很难满足这种要求。德国采用的混合型贷款，其还款方式仍依按揭型贷款，只是当借款学生收入低于一定水平时，允许其不再依按揭型贷款计算出的固定还款额还款，而是依其收入的一定比例还款(这时还款数额低于按揭型贷款的固定还款额)，这样可在借款学生收入处于一个较低水平时保证其还款负担合理，同时绝大部分借款学生的还款仍依按揭型贷款的固定数额还款。做到这一点并不需要一个全面、发达的税收体系和财产申报体系来支持。这样的混合型助学贷款，中国可考虑加以试行。

　　第四，扩大政策性银行办理的份额。中国当前的助学贷款大部分是由商业银行来办理，但在执行过程中暴露出很多问题，很多商业银行都不太愿意办理助学贷款，只是在当地政府的压力下才接下这块业务。近年来，我国的政策性银行国家开发银行开始从事助学贷款办理，取得了不错的效果。今后应尽量扩大政策性银行办理助学贷款的领域和份额，以切实减轻借款学生的还款负担，实现助学贷款制度的长效稳定运行。

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