宣城探路农房抵押贷款唤醒沉睡资本

　　近日在安徽宣城宣州区调研获悉，该区探索农房抵押贷款20年，一度因银行不良率过高导致探索停滞。去年底，宣州区被纳入全国农房抵押贷款试点，让这项基层探索重获生命力。在总结以往经验教训基础上，当地通过扩大农房受让范围、构建多层次流转体系等针对性措施快速推进。同时，试点中的资产处置难、风险大等问题仍有待破解，基层建议适当扩大抵押农房处置范围和对象，在农房流转方面释放更大的空间，唤醒农村沉睡资本。

　　宣州区探索农房抵押贷款20年

　　最终入选国家级试点

　　“假如没这笔贷款，我很可能会沦落街头乞讨为生，”宣州区狸桥镇金云村村民程报童说，他幼时遭意外事故导致多个手指残缺，无论外出打工还是在家务农，都很难像正常人一样。2007年，他通过农房抵押贷款15万，又向亲戚借了几万元，凑够了20多万买了一辆工程车，几年后稍有积蓄又办了石材厂。如今33岁的他，已经是两家石材厂的老板。

　　程报童是宣州区农房抵押贷款业务探索的诸多受益者之一。据宣州区金融办主任黄彬介绍，宣州区皖南农商行于1995年发放了全国第一笔农房抵押贷款，开始了农房抵押流转贷款的探索。截至2015年末，宣州区累计发放农房抵押贷款14亿多元，惠及上万农户，其中有借助农房抵押贷款赚到第一桶金的创业型农户，也有利用农房抵押贷款起步发展的乡镇企业，在推动农业产业化、促进农民增收、盘活农村增产等方面发挥了积极作用。

　　但是，由于该业务的银行贷款不良率偏高，一度导致探索举步维艰，创新停滞。皖南农商行行长刘惠武说，由于以前的农房抵押贷款业务缺乏法律保障、资产无法处置、抵押手续不完备等因素，贷款不良率一直远高于其他贷款，最高时20%左右，让银行无法承受。2006年后的几年内，该业务处于相对停滞状态，银行以催收、核销等方式消化了部分不良资产包袱。至2016年3月末，宣州区农房抵押不良贷款1104万元，不良率仍在10%左右，远高于银监部门要求的不良率上限。

　　去年12月，全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》。草案提出，我国拟在天津蓟县等59个试点县(市、区)暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权(含宅基地使用权)抵押贷款。宣州区是进入农村承包地经营权和农民住房财产权(简称“两权”)国家试点之一。

　　此举给宣州区农房抵押贷款探索注入了新的活力，让停滞的创新业务再度焕发生命力。宣城市成立了试点工作指导组和政策协调组，宣州区政府成立了试点工作领导小组，安排专项经费，统筹推进，从扩大受让范围、构建多层次的市场流转体系、广覆盖的风险缓释体系等方面着手，今年已累计发放农房抵押贷款1700多万元。

　　资产处置最棘手

　　试点前行仍有多重障碍

　　基层反映，尽管全国人大常委会已经就相关法规进行了调整，但是仍存在能买的不想买、想买的不能买的问题。农房抵押贷款的资产处置难，成为试点深化推广面临的最大障碍。基层建议，在坚守底线的前提下，应当允许试点地区适当扩大抵押农房处置范围和对象，在农房流转方面释放更大的空间。

　　黄彬告诉记者，目前宣州区农房抵押操作办法仍存一定的法律障碍，司法部门尚未就农房抵押权设定出台配套支持意见，实践中造成银行机构发放贷款后缺乏法律保障。同时，在实践办理中，农房所占用土地为集体用地或宅基地，在办理抵押手续时需要全体村民三分之二签字同意，增加了抵押的难度，阻碍了农房抵押贷款试点的推广。农民与银行之间的信贷违约中，即使法院判决银行胜诉，农房抵押物仍然无法得到处理。农房抵押贷款涉及物权法、土地管理法、担保法、城市房地产管理法等法律法规，全国人大常委会授权调整了“关于集体所有宅基地使用权不得抵押”的法律规定，法律障碍仍没得到根本解决，基层仍有疑虑。以宣州区为例，虽然农房处置范围扩大了，由村集体组织内部成员之间扩大到了宣州区，但是农房处置难问题短期内依然无法彻底化解。

　　不仅是地方政府，金融机构同样对此感到头疼。安徽省农村信用联社有关负责人表示，由于受法律约束，无法通过法律手段实际处置抵押物，所以一般只能和客户协商来解决处置违约问题。另一方面，受地理人文因素的制约影响，农民住房利用价值不高，升值潜力缺乏，加上农民受到传统观念习俗的影响，农房转让、拍卖很少有人接手，处置变现十分困难。

　　“资产处置变现，是银行开展‘两权’抵押贷款业务的最大顾虑，”人民银行合肥中心支行副行长陶诚认为，要想全面推广“两权”抵押贷款业务，需要从法律法规、中介市场培育、风险防控等多个方面着手进行改革创新，其中最核心的是要解决资产处置难问题。否则，一旦银行不良贷款难以化解，风险居高不下，银行开展这项业务的信心和积极性都会受到严重影响，这对试点将来能否具有可持续性、可复制性极为关键。

　　另外，试点工作仍缺乏可操作性的细化政策支持。基层反映，目前试点还没有得到省级相关部门的支持政策，作为一项全国性试点，而且涉及多个部门，仅仅靠县区级政府推动压力较大，需要上级相关部门的共同支持，建议省级政府加大试点工作统筹推进力度，具有可操作性的细化措施尽快落地，形成统筹支持试点工作的合力。

　　唤醒农村沉睡资本

　　基层建言参照城市土地开发模式

　　开展“两权”抵押贷款试点是党的十八届三中全会提出的明确任务，是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新，有利于盘活农村土地资产，为农村金融注入新活力。但是，如何让此制度创新通过试点总结出来的经验教训，向更多农村地区推广复制、让更多农民受益致富，仍需要大量的探索研究。

　　中央主要领导今年视察调研小岗村时强调，深化农村改革要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。

　　基层表示，中央精神为农村改革指明了前进的路径方向，如何在农村工作中细化落实，需要基层努力想出好点子、大胆迈开步子，不管试点地区的结果是成功经验还是失败教训，都是驱动农村改革持续深入推进的宝贵财富。

　　宣城市国土资源局地籍测绘科副科长段铁城等人建议，对于农房抵押贷款试点工作的下一步发展，应该允许先行先试、大胆探索，如果探索前进了一段，发现错了就再改回来，这就是试点的意义所在。既然是试点，就不能有“等、靠、要”的思维，不能做什么事情都要靠中央和上级政府发号施令，不能收到一个指令才做一个动作，畏首畏尾不敢尝试，那么就丧失了试点的意义。

　　对于上述问题，宣州区根据自身实际采取了针对性措施，其中的最大亮点，是将抵押农房处置的范围扩大。另外，构建多层次市场流转体系也是亮点之一。宣州区探索实行农民住房财产权抵押价值评估制度，组建包括农民住房在内的农村产权交易流转交易平台。完善抵押住房处置机制，借款人不履行到期债务，需要依法行使抵押权的，在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等方式处置农房，同时建立农房收储机构作为兜底，对抵押农房无法变现的，按照市场化方式收储。

　　对于下一步如何迈开更大步子进行探索，基层建议农村宅基地可参考国有土地开发模式探索寻找出路。据段铁城等人介绍，当地国土、住建、房管、金融办、银行等部门经联合调研，对如何破解处置难问题提出了具有操作性的建议。考虑到在现有法律框架下，农村土地集体性质的所有制形式是地方难以改变的，可以考虑以租用代替购买，来实现对购房者的权益保护。非本村集体的购房者使用民房到了达一定期限后，比如50年或者70年，可以通过续租的方式继续使用该宅基地，续租的费用可以支付给村委会，也可以按照一定比例分别支付给村委会和村民。通过这种仿照城市开发国有土地住宅小区的模式，可以解决购房者的后顾之忧。“这仅仅是调研组的一种想法，还没有到实施层面。”段铁城说。

　　一些基层干部表示，如果上述思路能最终落地实践，按照这个趋势继续前行，农村的集体性质土地与城市的国有土地的“同地不同权”问题的解决，有望找到一个具有操作性的探索路径，得到一个既不违背现有土地法律法规、又能让农民分享土地增值红利的折中方式。

　　狸桥镇党委书记时国金认为，农房是农村家家户户都有的资产，因此农房抵押贷款具有较强的易获得性。对那些有想法、有能力的农民而言，可以很方便地通过农房抵押权贷款获得起步资金，在关键阶段获得支持。

　　时国金等基层干部认为，限制农房宅基地进入市场流转的相关政策法规，其出发点是好的，主要是为了保护农民权益，但是也正因如此，农民财产权在进入市场流通环节遭遇到了法律障碍，农房农地的市场价值无法得到体现，最终伤害的是农民群体的财产权。在唤醒农村沉睡资产、深化农村改革的过程中，应当相信农民会作出符合自身利益最大化的理性选择，建议在试点的下一步探索中，能把更多的自主选择权交到农民手中。