美国监管学生贷款服务市场的启示

 　　2013年3月15日，美国消费者金融保护局(CFPB)宣布将监管非银行机构对学生贷款借款人提供的贷款服务，并发布了编号为CFPB-2013-0005的文件以划定监管范围。按照美国行政程序法规则制定程序的要求，该文件已在联邦登记公布，处于接受公众评议阶段，并于发布60日后生效。这一监管新规的出台，给我国的金融消费者保护工作带来诸多启示。

　　美国学生贷款服务市场现状

　　近年来，美国高等教育成本逐年上升，越来越多的学生需要依赖贷款以维持学业。美国联邦学生贷款由教育部直接发放，资金来源于联邦财政，因为利率较低且固定，往往是学生的第一选择。由于数额有限，联邦学生贷款并不能完全解决学生的资金需求，因此私人商业贷款成为必然选择。相比之下，私人学生贷款利率要翻倍，但仍然比一般商业贷款低约2%，审查条件也更严苛。CFPB称，至2012年年底，全美未偿还的学生贷款债务已达1.1万亿美元，其中，私人学生贷款约为1500亿美元，学生贷款债务与10年前相比翻了4倍，并一举超过信用卡的债务量，成为美国第一大债务负担。目前，至少有85万笔，共计80亿美元的私人学生贷款处于违约状态。

　　学生贷款市场的繁荣使贷款服务市场蓬勃发展。全美的贷款服务市场由不超过50个贷款服务商组成，他们是贷款人或投资者组织聘用的第三方非银行机构，代表债权方对贷款进行日常管理。具体负责按期接收借款人的还款、计算贷款本金及利息并发出账单、在还款迟延时保存贷款档案并代表贷款人与借款人保持沟通、进行债务催收和追踪、向贷款人报告等。美国贷款服务市场是高度集中的，5个大的非银行机构占据了约67%-88%的市场份额，服务的垄断性在一定程度上导致服务质量低下。在CFPB受理的私人学生贷款投诉中，许多投诉就指向了贷款服务商。而依据现行规定，这一群体并未被明确列入CFPB的监管对象，CFPB意识到加强对该领域的监管十分必要。

　　美国消费者金融保护局出台的主要监管措施

　　(一)补充定义监管对象

　　根据《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第1024条，CFPB的非存款类监管对象包括任何开展下列业务的人或经纪人：消费者住房抵押贷款或相关贷款变更业务或没收抵押品救济服务，为消费者提供私人教育贷款或工资日贷款，或者“属于其他消费者金融产品或服务市场的一个较大参与者”。依据法律，“较大参与者”的定义由CFPB制定。3月15日发布的CFPB-2013-0005号文件即是对“学生贷款服务市场中的较大参与者”的定义，这些大型参与者具体是指截至上年年末管理着超过100万个贷款人账户的机构。CFPB预计，至少会有7个大型的非银行机构被纳入该项监管，这7家机构共管理着4900万个贷款人账户，足以代表学生贷款服务市场的主流。

　　(二)监管学生贷款服务流程

　　根据新规定，CFPB将对联邦学生贷款和私人学生贷款服务的全过程进行监管，从借贷开始直至还贷后对消费者个人信用报告的影响。这种全程的监管，可以覆盖学生贷款服务各个方面的问题。CFPB将定期检查被列为监管对象的贷款服务商，要求其提交报告，对其提出注册登记和保存记录的要求。CFPB还对他们是否符合联邦消费者法律规定拥有排他性的强制执行权。

　　(三)推行优质的学生贷款服务

　　CFPB称学生贷款市场上的某些非银行机构被投诉不履行职责，他们在提供学生贷款服务时存在着诸如未向消费者提供完整准确的贷款信息、借款人在面临经济困难的时候无法联系到客服人员、当贷款债权被出售或服务商更换时借款人原有的合同权益不被尊重、由于不当的服务导致借款人信用受损或丧失抵押品赎回权等问题。CFPB认为这易导致学生产生逾期欠款，进而影响个人信用。因此，应确保学生得到优质的金融服务，防止学生贷款市场发生不公平、欺诈或滥用的行为。

　　(四)评估学生贷款市场风险

　　CFPB将以非银行机构为学生借款人提供的服务为依据来评估其给消费者带来的潜在风险，并审查其行为是否遵守了联邦消费者金融保护的相关法律。

　　对我国的几点启示

　　(一)加强对非银行金融机构服务的监管

　　近年来，我国的非银行金融机构和金融服务机构迅速发展壮大，经营范围也愈加宽广。比如在学生贷款领域，除国家助学贷款外，许多小额贷款公司都开展了学生贷款业务，但他们的服务质量良莠不齐，学生借款人权益受侵害的现象时有发生。目前，我国金融消费者保护部门多将银行机构作为监管重点，因此，应适当扩大监管范围，加强对非银行金融机构服务的监管。

　　(二)加强对银行机构外包业务的风险关注

　　目前我国许多银行机构为节约成本、提高效率，都将业务程序开发、对账单寄送、债务催收等事项外包给第三方机构办理。一方面，非银行金融服务机构在服务专业化程度上与银行还存在一定差距，尤其是若债务催收方式不当，极易产生消费纠纷。另一方面，业务外包后也存在客户个人金融信息泄露的风险。因此，监管部门及金融消费权益保护部门应要求银行机构在开展外包业务时采取必要的风险防范措施，非银行性质的金融服务机构也应在提升其经营水准的同时预防消费纠纷。

　　(三)通过多渠道收集信息为制定监管规则提供依据

　　监管部门对金融产品的信息收集得越多，越有助于制定出更公平、更有效的规则。CFPB在出台这项监管新规之前，做了大量的信息收集工作，新规所依据的信息来源除了CFPB接收到的消费者投诉之外，还包括CFPB向公众收集私人学生贷款信息请求的回复、CFPB官方网站“讲述你的故事”专栏收集的信息、CFPB召开市政厅会议与消费者讨论所获知的信息和应私人学生贷款数据库请求接收投诉的组织所提交的评论。CFPB学生贷款监察员通过研究各种数据间的内在关联性，将所有从公众、研究、私人部门获得的信息整合在一起，提供了一幅私人学生贷款市场的完整图景。这对CFPB履行监管职责是至关重要的。相比之下，我国金融消费者保护部门的信息收集渠道比较狭窄。我们可借鉴CFPB的经验，充分利用门户网站征集消费者面临的问题、建立投诉数据库、组织多方参与的会议等方式广泛收集市场信息。

　　(四)防控金融市场的潜在风险

　　近年来美国私人学生贷款迅猛发展的状况使得CFPB将其与当年的次贷相比较，因而异常警惕。CFPB连续几个月将对私人学生贷款问题的征集置于其网站首页，以充分收集市场信息，及时制定了规范贷款服务市场的新规则。在我国，与其他部门相比，金融消费者保护部门与市场关系更为密切，其直接接触金融消费者的特点决定了该部门更容易提早发现风险苗头。因此，我国的金融消费者保护部门应在鼓励金融业务多元化的同时，对于风险及可能出现的问题保持高度警惕和有效的监管。只有这样，才能从源头上避免损害金融消费者权益的系统性风险发生。

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